所谓官制，就是关于官的制度，包括设官制度、选任制度两个基本方面。设官制度，指机构设置，长官、佐官和属官的名称、员额、品级、职掌等。选任制度，指官吏选拔、任用、考核、监督等。同时，还有与之相关的种种待遇、特权以及奖罚等诸多具体的规定。就设官制度而言，自秦汉至明清，中央机构设置就有府、寺、台、省、监、院以及司、署等不同的名称和变化，地方机构也有郡、县、州、道、府、路、省等的先后建置和变化。设官名称，更是多不胜数。以我们编纂的现今收词最多的《中国历代官制大辞典》为例，共收词目21600余条。根据我们的估计，各种职官名称总不下几万种。最使人感到复杂不清的是，虽然各朝各代设官大都有员额、品级、职掌等具体规定，但在实际执行中往往出现各种情况，如同名异职或同职异名、品级不高而职权很大或官品虽高却又无实权，以及名实不符、本官不掌本职而他官兼领等等。以选任制度来说，也是错综复杂：选官途径多种多样，交互而行；任用方式各有不同，名目互异；监察监督，纵横交错；考核检查，具体细密。至于各种待遇、特权和奖罚的规定，更是繁琐纷杂。

限于这本小册子的性质，这里主要介绍历代统一王朝的官制，不涉及周边少数民族地方政权的官制。因为是讲官制“史”，所以采取按系统叙述的写法，以求通过各设官系统的前后变化，反映整个古代官制的演变概貌。书后附录《主要朝代设官系统简表》，读者可对照参阅。

在分系统介绍之前，先讲一点如何了解和把握古代官制的问题。

1 历代官制的演变线索

自夏朝建立国家，设官分职，4000年来官制几经重大变革，头绪繁杂。但是，只要抓住要领，变革的基本线索还是可以寻摸得出的。

夏商周三代，是以宗法关系为基础的王权时代，大体上可以算是一个阶段。朝廷设官，主要分为宗教官和政务官两大系统。宗教官通过占卜等形式为王提供决策依据，政务官则为王的家臣，为王处理日常事务。随着实际政务的增多，政务官势力增强，宗教官地位下降，在西周形成“卿士寮”主政务、军事，“太史寮”主宗庙、文教的格局。由于实行分封，地方上形成诸侯封国、卿大夫封邑的等级。这时，王与诸侯、卿大夫都是世袭。

经过春秋战国的社会大变动，秦始皇统一六国，开创了皇帝专制集权的新体制，并延续了2000余年。各朝皇帝世袭，大小官吏均不再世袭，而由皇帝或朝廷任免。在2000年间，设官制度有多次重大变革，反映着整个国家体制的变化，可以分为四个阶段。

秦汉时期，朝廷设官确立起政务、军事、监察三大主干。丞相辅佐皇帝、掌理政务，太尉掌武事，御史大夫（或御史中丞）掌监察，被称为“三公”。同时，健全了“九卿”分掌具体事务的机制。丞相辅政，事权日大，往往对皇权构成某种威胁。皇帝不断用亲近掌握政务中枢，以取代或分割丞相事权，成为历朝宰相名称和职权不断变化的基本原因。汉武帝以中朝主决策，以三公掌外朝，尚书台逐渐演变为中枢决策和发号施令的机构，三公只能听命执行而已。地方设官，实行郡县制。郡设守、尉、监，对应于朝廷三大主干；县则设令（长）、丞、尉。

魏晋至隋唐，朝廷设官逐渐确立三省制。中书省出诏令，门下省掌封驳，尚书省主施行，三省长官共为宰相，同掌国政。尚书省所属六部二十四司，经魏晋南北朝的演变，最终在唐朝完备并定型。尚书省六部与具体事务部门“九寺”、“五监”的对应关系，也得以明确。殿中省、内侍省等宫廷事务机构与政务机构分置，表明此间设官制度的一种进步。监察机构独立，御史台分置三院，考察京官、地方官趋于细密，监察机构受监察，反映着这一时代特点。地方设官，逐渐由郡、县两级向道、州（郡）、县三级发展。

自中唐开始，朝廷设官和地方设官都出现了新的变化，到元朝大体为一个阶段。首先是翰林学士和枢密使介入中枢决策系统，相权（中书门下）被进一步分割。翰林学士在宋朝始终参与重大决策，掌握出令权。枢密使由宦官转为士人担任之后，逐渐成为最高军事机构的长官。随之，先前的三省分权逐渐归一，形成中书省统六部的体制。其余的九寺、五监等事务部门，或合，或废，或改置。台、谏趋一，以谏官监察百官，增加派出机构监察地方，是这一阶段监察制度变革的总趋势。到了元朝，重又形成“中书省总政务，枢密院掌兵要，御史台纠百官”的新的三大主干并立的格局。地方设官，在经历了由两级向三级的转变后，出现行省制，成为后来分省制的开端。

明清时期，皇帝专制集权走向极端，朝廷设官最大的几项变革是：①废除秦汉以来形成的丞相辅政制度，废除魏晋以来形成的尚书、中书、门下三省机构。皇帝的秘书班子即翰林院学士入值午门，参与机务，发展成为内阁，六部直属皇帝。清朝又于内阁之外，另置军机处，为皇帝处理政务的办事机构。②罢枢密院。明朝以五军都督府掌军旅之事。③御史台作为独立的监察机构历经千余年之后，被都察院所取代。在以监察御史分察京官和州县官之外，又设六科给事中分察六部。地方设官，撤销行省，改为承宣布政使司（习惯上仍称省），以布政使掌管一省民政、财政。监察地方的总督、巡抚，最终演变为地方最高军政长官。

2 古代官制的基本特征

在大体把握了历代官制演变线索之后，再来剖析一下古代官制的基本特征。

官是替君治民的，这正是古代官制最本质的特征，即官为君设。如果说夏商周三代还有一层宗法关系蒙在上面，使得这一特征不够直观，那么自秦始皇以下，便赤裸裸地显现出官为君设的这一本质特征了。“秦兼并天下，建皇帝之号，立百官之职”，开创了皇帝专制集权下的官僚政治格局。随之，“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”便成为两千年来为官者的不变信条。就是在最为后代推崇的“贞观之治”的时代，唐太宗接纳谏诤也是以“忠君”为前提的。所谓的“主纳忠谏，臣进直言”，旨在臣要忠君、为君效命。至于像五代后梁宰臣敬翔那种“虽名宰相，实朱氏（梁太祖朱温）老奴耳”的情况，倒是反映出高级官僚对皇帝的某种人身依附关系。效忠皇帝，俯首帖耳，唯命是从，便成为古代官僚的真实写照。因此，皇帝个人的政治素质以及个性、涵养、兴趣等等，对于官僚群体便有着决定性的影响。所以，每当“君明相贤”之世，其政必举；而当君昏臣庸之时，其政必乱。

官既为君而设，就必然要以忠君为核心，建起一套严密的管理机制，以保证为君者选任官吏得心应手，这是古代官制的又一基本特征。自隋唐形成的科举考试制度，一直延续到清末，成为历代选拔官吏的最主要途径，这在世界上是独一无二的。通过考试吸引更多的人才参加公平竞争是可取的，但以“经义取士”又将天下才智之士牢牢地套在了“忠君效命”的观念当中。所以，在唐朝便有诗云：“太宗皇帝真长策，赚得英雄尽白头。”而唐太宗也颇为得意地说：“天下英雄入吾彀（音ɡòu，意为圈套）中矣。”

实行品级、俸禄制，目的自然是使为官者随时想到“食君之禄，为君效忠”。考课、监察、回避、致仕等制度，虽然有管理官员制度化的一面，但也有君对臣更加严密控制的另一面。以考课而论，历代制度不尽相同，但考课标准、办法、程序、奖罚等，大体都做到了制度化、法律化。以官员的素质、政绩决定其官阶进退、俸禄增减、官职大小，这无疑是可取的。但其考课标准又非常明显地以“忠君”为主旨，只要效忠皇帝、死心塌地为皇帝卖命，便会升官增禄，甚至耀祖光宗。回避制度，不可否认是防止营私舞弊、朋党为奸的一项措施，但也要看到，从其创制之始便是皇帝为防范臣下结党而设。

官事君，君防官。除了严密的管理制度，在设官分职的基础上，更建起权力制约机制，这也是古代官制体系中的一大特点。自秦汉起，在皇帝之下形成了丞相总政务、太尉主兵事、御史大夫掌监察的三权并立格局。魏晋至唐宋，则是三省并立，中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行，被视为古代最佳的权力制约机制，为世界各国所不及。元世祖说，中书省（主政务）是左手，枢密院（主军事）是右手，御史台（主监察）是医两手的，非常形象地表明了三权的制约关系。权力制约，其出发点是为了防范大臣擅权，避免皇权旁落，试图用以牵制整个官僚系统。因此，历朝历代的皇帝在设官分职的同时，又无不想方设法建立种种权力制约机制。贞观年间，尚书、中书、门下三省分权，既相互制约又相互配合，在多数的情况下是为着减少施政的失误。但这种情况，在整个古代算是特例。其他时期，这种制约机制虽然也能在某一阶段起到权力制约的作用，但又使得官僚机构叠床架屋，冗官冗员充斥，大大地降低了办事效率。宋朝将官员的官称与实际职务分开，实行官、差遣与职分离的制度，三者交互并用，不单单相互掣肘，影响效率，更增添了一层驱策官员的手段。

与制约机制相关联，还形成两个反映设官变化趋势的特点：一是朝廷设官始终存在着一个由内官向外官转换的趋势；二是地方设官往往由派出的监察官转换定型为郡、县之上的最高行政长官。

先说朝廷设官的转换。战国时期，各国国君的家臣、奴仆，一变而为其国的官员。西汉武帝以后，为削弱丞相事权，以内驭外，不断扩大内朝（中朝）的权力，提高少府属官尚书令、仆射等的地位，赋予其参决机务的职能，最终使尚书台成为中枢决策机构，连丞相都只能是奉命执行而已。尚书台（省）事权膨胀，走向外朝，中书、门下即取代尚书在内朝的作用，掌诏命之事，参与决策。经魏晋南北朝的变动，中书省、门下省也最终走向前台。隋唐时期，形成中书、门下、尚书三省并立朝廷、共参国政的新格局。中唐以后，皇帝的秘书班子介入决策，翰林学士被视为“内相”。宦官充任枢密使，枢密、宰相共参国政。于是，又出现新的“以内驭外”之势。五代之际，枢密使改用士人，枢密院便转而成为外朝最高军事机构。明朝的内阁，即继承宋朝翰林学士院之制，由后台走向前台，成为相当于宰辅的中枢机构。总之，朝廷设官，既需要有替皇帝处理政务的宰辅，又担心宰辅事权过大，威胁皇权。于是，便制造出一个“以内驭外”的形势，由内廷控制外朝。内朝事权扩大，必然取代外朝，便再设置新的内廷，控制被取代后的新外朝。如此往复，造成中枢机构或宰辅制度的不断变更。

地方设官的转换，主要在郡、县两级之上的建置。汉朝分天下为十三部（州）作为监察区，每州以六百石的“秩卑”、“任重”的刺史监临二千石的郡守，以小驭大。随着刺史事权的不断扩大，到东汉末刺史便由单纯的监察官发展为总揽一方大权的行政长官了。从此，六百石的刺史，一变而为二千石的州牧。宋朝在州一级地方行政设置之上，也有一个称作“路”的监察区，以转运使司掌管一路大权，实行对府、州的监督，成为由地方监察区向行政区过渡的一种形式。到了元朝，路转变成为行中书省，正式作为常设的地方行政机构被确定下来。明朝为监察十三布政使司（省），不定期地派出带都御史、副都御史、佥都御史衔的总督、提督、巡抚、总督兼巡抚、提督兼巡抚等官员，监察某一地区的全部或某一方面事务。总督、巡抚相对稳定在某一地之后，便逐渐演变为其地的最高军政长官。

最后，还有一个特殊现象应当引起重视。人们通常说：“阎王好求，小鬼难缠。”如果用官制术语来表述，便是“官无封建，而吏有封建”。历朝设官，皆有吏胥。汉朝公卿以掾史起家者，为数颇多。魏晋南北朝，流品始分，吏不入流，也不得与清流为伍。唐宋以下重科举，吏胥之选日轻。不过，吏胥作为官府的具体办事人员，同样是官僚体制不可分的组成部分。然而，吏与官却有着两大基本区别。一是官有任期，并须回避本籍，而吏为常任，基本是土著。长此以往，吏胥变得可以父子兄弟相袭相承，形成世代窟穴公堂的局面。二是官经多方考选，政治素质较吏胥为高，但吏胥长期混迹官场，深谙官场内幕，老于世故，往往阳奉阴违，欺上瞒下，左右官长。尽管吏胥在古代选官系统中所占地位越来越轻，但其在官场中弄权弄法的事情却越来越多，甚至凌驾于官长之上，招摇纳贿，草菅人命。这是古代吏治中存在的一大积弊，但因其不会直接威胁皇权，所以很少有人下大气力去解决。

3 记载官制的主要典籍

自国家形成以后，历代君主无不注重自己政治活动和政治行为的记录。随着设官分职的逐步发展，为适应设官选官的进一步需要，史官记录设官选官制度的典籍也日益系列化了。

《周礼》是最早的一部记录官制的专书，详细记载了西周的官制。虽然历代学者以其为战国年间齐国稷下学派的著述，不尽可信，但又都不能否认它确实反映了春秋以前的制度，只是夹杂了一些战国时期的制度以及后人的设想。同时，更应注意青铜器铭文中的可靠资料。

汉朝以后，编纂纪传史逐渐形成制度。自《史记》创《汉兴以来诸侯王年表》、《高祖功臣侯者年表》、《汉兴以来将相名臣年表》，《汉书》创《百官公卿表》，到《后汉书》创《百官志》，在“二十五史”中形成一个专记职官的系列，或称《职官志》，或《百官志》。“前三史”之后，有“官志”的是：《晋书》、《宋书》、《南齐书》、《魏书》、《隋书》、《旧唐书》、《新唐书》、《旧五代史》、《宋史》、《辽史》、《金史》、《元史》、《明史》以及《清史稿》。其中《宋书·百官志》上溯东汉、魏晋，《隋书·百官志》有两卷专记南朝梁、陈和北朝齐、周的官制。自《旧五代史》创《选举志》之后，《新唐书》、《宋史》、《金史》、《元史》、《明史》以及《清史稿》皆援例编纂《选举志》，详记各朝选官制度。

二十五史之外，典志系列的著述中也有极为详细的官制记载。自中唐出现的《通典》创《职官典》始，逐渐形成《通典》、《通志》、《文献通考》及续“三通”、清“三通”等“十通”系列，其职官部分记述了上古至清末的官制沿革。与此同时，又有各朝“会要”更为全面、系统地记述各朝制度（包括官制）。它们是《七国考》、《秦会要》、《西汉会要》、《东汉会要》、《三国会要》、《晋会要》、《南朝宋齐梁陈会要》、《唐会要》、《五代会要》、《宋会要辑稿》、《明会要》。其详尽的官制记载，可补二十五史的不足。

除上述两大基本系列的记载之外，还有一些专记各朝官制的典籍应当注意。

关于汉朝官制的，有《汉官》、《汉官解诂》、《汉旧仪》、《汉官仪》、《汉官典职仪式选用》、《汉仪》等六书。这些书虽然散佚，但清人有辑本，收在《平津馆丛书》、《四部备要》中。六书中，《汉旧仪》专记西汉官制，其余五书则记两汉官制，是研究汉朝各级官署、设官、职掌、员额、沿革等问题的必备关于三国魏晋南北朝官制的，有《三国职官表》、《十六国将相大臣年表》（收录在《二十五史补编》第三册）以及王仲荦著《北周六典》等。

《唐六典》不仅是一部记载唐朝官制的专著，还是一部关于唐朝设官的行政法规，包括朝廷和地方机构编制、职掌，设官员额、品级、待遇等等，注文追述官制历代沿革。

元、明、清三朝，又有《元典章》、《明会典》、《清会典》，颇多官制方面的内容。

宋代和清代，有两部贯通前后的官制著作，一是宋朝孙逢吉撰《职官分纪》50卷，一是清朝官修《历代职官表》，都是比较重要的参考书。返回搜狐，查看更多